Az Ab csupán az alkotmányjogi panaszok kis részét fogadta el és arra az álláspontra helyezkedett, hogy az integrált működés megteremtését illetően a jogalkotó közérdekre hivatkozása megalapozott, a takarékszövetkezetek önállóságát jelentősen csökkentő egy éve elfogadott kötelező integráció egésze nem tekinthető alaptörvény-ellenesnek.

Alaptörvény ellenes

Az Ab alaptörvény-ellenesség miatt 2014. december 31-ei hatállyal megsemmisítette a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és egyes gazdasági tárgyú jogszabályok módosításáról szóló 2013. évi törvénynek azt a rendelkezését, amely szerint az integrált szövetkezeti hitelintézetek egymás tartozásaiért sorrendben az intézményvédelmi szervezetet – a Szövetkezeti Hitelintézetek Integrációs Szervezetét (SZHISZ) – és a Takarékbankot megelőzően kötelesek helytállni.

Továbbá határozatának kihirdetésével megsemmisíti az Ab a törvénynek az integrációban részt vevő Magyar Fejlesztési Bank (MFB) és a Magyar Posta esetleges leendő jogutódait privilegizáló rendelkezését, amely miatt a Takarékbank más részvényeseitől eltérően ezen jogutódok részvényesi jogainak a gyakorlása nem lenne felfüggeszthető.

Az Ab szerint az MFB és a Magyar Posta esetében ésszerűnek tekinthető a különbségtétel a szövetkezeti hitelintézetek részvényesi jogainak felfüggesztéséhez képest, ám jogutódlás útján az ő részvényeik is kerülhetnek olyan személyhez – például szövetkezeti hitelintézeti szektor szereplőjéhez -, mely esetében az alkalmazott különbségtétel ésszerűsége nem áll fenn. A jogalkotó tehát a Magyar Posta és az MFB jogutódjainak általános kivételként történő meghatározásával egy jövőbeli, bizonytalan személyi körre terjesztette ki a törvényi kivételt, amely az ésszerűség követelményének nem tesz eleget.

Továbbá az Ab alkotmányos követelményként állapította meg, hogy az intézményvédelmi szervezet – 2014. július 1-jétől a Takarékbank – által a szövetkezeti hitelintézetek számára meghatározott mintaalapszabály csak olyan kötelező elemeket tartalmazhat, amelyek a törvény céljainak eléréséhez nélkülözhetetlenek, vagy a törvény végrehajtását szolgálják, illetőleg a hitelintézetek integrált működésére irányadó európai uniós követelmények teljesítéséhez szükségesek.

Alkotmányjogi panaszok

A takarékszövetkezetek integrációjáról szóló, 2013 júliusában hatályba lépett és novemberben módosított törvény miatt alkotmányjogi panasszal fordult az Ab-hoz az Országos Takarékszövetkezeti Szövetség (OTSZ), 135 szövetkezeti tag, három szövetkezeti hitelintézet, valamint egy közös indítványban több bank is.

Az indítványozók többek között azzal érveltek, hogy a vitatott törvény sérti az alaptörvényben rögzített tulajdonhoz való jogot, a Takarékbank részvényeseinek „jogfosztását, lényegében a Takarékbank államosítását” eredményezi, az állam irányítása alatt olyan integrációt hoz létre, amely lényegében felszámolja a belekényszerített hitelintézetek jogi, gazdálkodási és működési önállóságát, kiüresíti vagy jelentősen korlátozza a részvényesek jogait. Az állam ugyanis az MFB révén döntő pozícióba került az intézményvédelmi alapok jogutódjaként létrehozott SZHISZ-ben, valamint az MFB és a Magyar Posta révén a Takarékbankban, és ezeken keresztül erős kontrollt gyakorol a kényszerintegrált hitelintézetek felett.

Az Ab-határozat kitér arra, hogy a szövetkezeti hitelintézetek jelenleg körülbelül 5 százalékos részesedéssel bírnak a hazai piacon, ehhez képest kiterjedt fiókhálózattal rendelkeznek, a takarékszövetkezeti szektor látja el pénzügyi infrastruktúrával az országnak azt a jelentős részét, melyet a kereskedelmi bankok a költség-haszon elv vagy egyéb stratégiai okok miatt nem fednek le. A takarékszövetkezeti fiókok száma az összes hitelintézeti fiók mintegy felére tehető. Ez a pénzügyi szektor tehát kiemelkedő szerepet tölt be a vidéki lakosság, az agrárium, a kis- és középvállalkozások, önkormányzatok, önkormányzati társulások, kistérségek pénzügyi szolgáltatással történő ellátásában.

A szövetkezeti hitelintézeti szektor eddigi szerződéses, magánjogi integrációját a törvény kötelező, közjogi előírásokkal felerősíti, kiterjeszti és elmélyíti. Az integrációnak három összefüggő elemét lehet elkülöníteni: a jogalkotó egyrészt új, kötelező intézményvédelmi szervezet ernyője alá integrálja a szövetkezeti hitelintézeteket, másrészt a Takarékbankot az integráció központi bankjává teszi és végül a teljes szövetkezeti hitelintézeti szektort magában foglaló pénzügyi kockázatközösséget hoz létre. A Takarékbankban a rendelkezés végrehajtása után a kizárólagos állami tulajdonban álló Magyar Postának és az MFB-nek összesen 54,84 százalékos részesedése lett. Az alaptőke-emelés során kibocsátott új törzsrészvényeket egyedül a Magyar Posta szerezte meg, így a tulajdoni arányok megváltoztak a részvénytársasági formában működő bankban: eddig a szövetkezeti hitelintézetek voltak együttesen többségi tulajdonosok, ezután az MFB-n és a Magyar Postán keresztül az állam vált közvetett többségi tulajdonossá.

A jogrendszer és a gazdasági rendszer viszonyáról általában a határozat kifejti, hogy az államtalanított szabadversenyes piacgazdaságban a piaci érdekeknek alárendelt jogrendszer, illetve az egyetlen uralkodó ideológia alapján szervezett totális államokban a jognak alárendelt gazdaság szélsőségei egyaránt katasztrofális hatásúak lehetnek a társadalom egészére, ezért „egyik vagy másik dominanciája (pláne az egyeduralma) helyett e két nagy alrendszer optimális egyensúlyát kell keresni. (…) A gazdaság eluralkodása esetén a jog fékező erőként, a gazdaság meggyengülése esetén élénkítő, ösztönző erőként kell, hogy hasson. Az optimális egyensúly koronként és országonként más-más lehet, keresése folyamatos közpolitikai feladat”.

Nem korlátozhatatlan a tulajdonhoz való jog

Az Ab az indítványok alapján elsősorban a szövetkezeti hitelintézetek kötelező integrációjáról szóló szabályozás egészét vizsgálta meg abból a szempontból, hogy megfelel-e a tulajdonhoz való jog korlátozására vonatkozó alkotmányossági követelményeknek.

Leszögezte az Ab: a tulajdonhoz való jog nem korlátozhatatlan. Az alaptörvény deklarálja, hogy „a tulajdon társadalmi felelősséggel jár”. Az Ab a korábbi gyakorlatára is hivatkozva kifejtette, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozása kapcsán viszonylag szűk körű a vizsgálódási lehetősége a tekintetben, hogy mennyire megalapozott a jogalkotó részéről a közérdekre való hivatkozás. Különösen így van ez – a jelenlegihez hasonló – reformtörvények kapcsán, melyek egy gazdasági szektort alakítanak át gazdaságpolitikai célkitűzések alapján.

Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy a pénzügyi szektor egészének stabilitásában a szövetkezeti formában működő hitelintézetek biztonságos működésének is szerepe van. A pénzügyi infrastruktúrának a fenntartása és működőképességének biztosítása olyan közérdek, amely az állami gazdaság- és pénzügypolitika részeként a tulajdont és vagyoni autonómiát érintő beavatkozást indokolttá tehet.

Az Ab megítélése szerint mindezek alapján összességében az integrált működés megteremtését illetően a közérdekre hivatkozás megalapozott. A tulajdonjog-korlátozás arányosságának vizsgálata során az Ab szerint fontos, hogy a korlátozást kompenzálják az összehangolt működésből eredő előnyök – üzleti kockázatok csökkenése, jövedelmezőség növelése – és különösen az, hogy a szektor stabilitásának és biztonságának védelme érdekében az állam az MFB-n keresztül 136,5 milliárd forinttal járul hozzá az intézményvédelmi feladatok ellátásához, növelve a szektor pénzügyi stabilitását. Ezzel a kompenzációval együtt az érintett hitelintézetek önállóságát jelentősen csökkentő kötelező integráció egésze nem tekinthető alaptörvény-ellenesnek.

Nem volt elég idő a felkészülésre

Elutasította az Ab azokat a felvetéseket, amelyek szerint a jogalkotó nem biztosított kellő felkészülési időt a törvény alkalmazására való felkészüléshez. A törvényt az Országgyűlés 2013. július 5-én fogadta el, július 12-én hirdették ki, rendelkezései pedig – néhány kivétellel – a következő napon, július 13-án léptek hatályba.

Az Ab szerint ugyan a változások jelentősek és lényegében felkészülési idő nélkül léptek hatályba, ám a jogszabály pontos menetrendet tartalmazott az előírások végrehajtására, és csak néhány olyan előírás volt, amely a szövetkezeti hitelintézetektől, illetve az integrációval érintett bankoktól tevőleges, aktív magatartást követelt meg.

A határozat kitér arra, hogy „a hitelintézetek és ügyfeleik/betéteseik érdekét is az szolgálta, hogy az átalakulásból eredő bizonytalan helyzet a lehető legrövidebb ideig álljon fenn, pánikhangulat és negatív hatású láncreakció ne alakuljon ki”, továbbá, hogy „a törvénytervezet előkészítése nem része a jogalkotási folyamatnak, ezért az egyeztetés törvényi kötelezettségének, avagy a társadalmi vita megszervezésének elmaradása politikai felelősséget keletkeztet a jogalkotó oldalán, de nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét”.

Nem indokolatlan az egyetemleges felelősség

Azzal a törvényi rendelkezéssel kapcsolatban, mely szerint az adós és az Országos Betétbiztosítási Alap (OBA) nemteljesítése után, de az SZHISZ és a Takarékbank előtt az egész tartozás bármely szövetkezeti hitelintézettől követelhető, az Ab megállapította, hogy a szövetkezeti hitelintézeti szektor biztonságának védelme mint közérdek miatt nem tekinti feltétlenül indokolatlannak a szövetkezeti hitelintézetek egymás tartozásaiért való (egyetemleges) felelősségének intézményesítését.

Lesz még folytatás

A határozathoz a 15 fős testületből Bragyova András, Kiss László, Lévay Miklós és Salamon László fűzött különvéleményt. Az Alkotmánybíróság közölte, hogy a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról szóló törvénnyel kapcsolatban bírói kezdeményezések is érkeztek, amelyekről várhatóan még júliusban, a nyári ítélkezési szünet előtt születhet döntés.

Ugyanakkor az OBA-t követően bármely szövetkezet perelhetővé válik egy másik szövetkezet tartozásaiért. A perlési sorrend ráadásul kötelező, tehát a hitelező az OBA-t követően köteles először a többi szövetkezetet perelni, ezt megelőzően nem fordulhat a tagok befizetéseiből gazdálkodó – a tagoknál nagyságrendekkel tőkeerősebb – intézményvédelmi szervezet, az SZHISZ ellen. Tekintettel az integráció kötelező jellegére, illetve arra, hogy a tulajdonjogba történő beavatkozást a jogalkotó az SZHISZ-nek juttatott vagyonnal kompenzálja, a hatályos szabályozási megoldás az alkotmányos tulajdonvédelem követelményeit nem elégíti ki. Ezért ez év végi hatállyal az Ab megsemmisítette azt a rendelkezést, mely szerint a szövetkezeti hitelintézeteket egymás tartozásaiért kifejezetten az SZHISZ-t megelőzően helytállásra kötelezettek.