Tavaly ünnepelték fennállásuk tizedik évfordulóját az Európai Felügyeleti Hatóságok (ESA-k), így érdemes röviden áttekinteni, hogy milyen eredményeket értek el az elmúlt évtizedben. Kétrészes cikksorozatunk első felében a hatóságok közös jellemzőit, tevékenységét mutatjuk be, míg a második részben az egyes hatóságok munkásságára helyezzük a hangsúlyt.

KERÉKGYÁRTÓ JUDIT – DR. TÁLYAI TÍMEA – DR. CSÁKY KRISZTIÁN*

 

  1. rész – Az ESA-k közös jellemzői

Az ESA-kat a Lámfalussy Sándor által vezetett szakértői bizottság jelentésének nyomán indult szabályozási reformfolyamat, illetve a de Larosiere csoport javaslatára 2010-ben felállított Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (ESFS) hívta életre, s azokat az európai és nemzeti felügyeleti hatóságok együttesen alkotják. Felépítésüket az alábbi ábra szemlélteti.

Forrás: Bankok a történelemben: innovációk és válságok, MNB, 814. oldal 10-5. ábra

Az ESA-k működésében számos közös pont van, amelyek miatt kialakították az ESA-k Közös Bizottságát (Joint Committee), valamint közös az ESA-k határozataival szemben jogorvoslati lehetőséget biztosító testületet (Board of Appeal) is.

Az ESA-k 2011. január 1-től nem minden előzmény nélkül kezdték meg működésüket. Az ESMA elődjének tekinthető a „Committee of European Securities Regulators” és a „Forum of European Securities Commissions” is, míg az EBA elődszervezete a „Committee of European Banking Regulators”, az EIOPA-é pedig a „Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors” volt. Igaz, ezen elődszervezetek jogköre és erőforrásai lényegesen szűkebbek voltak az ESA-kénál.

A nemzeti felügyeleti hatóságok az ESFS szerves részét képezik. Szakértelmük, gyakorlati tudásuk, valamint az ESFS keretében végzett munkájuk és erőfeszítéseik nélkül az ESA-k nem tudtak volna ilyen sikeresen működni fennállásuk első tíz éve alatt. A nemzeti felügyeleti hatóságok – így az MNB is – aktív szerepet vállalnak az ESA-k vezető testületeiben és szakértői szintű munkacsoportjaiban. Ilyen szakmai támogatással, az ESA-k tíz év alatt pár szakértőből álló szervezetből mintegy százötven-kétszáz fős független szervezetté duzzadtak, amelyek képesek ellátni az európai jogszabályok által meghatározott feladataikat.

Lámfalussy Sándor

De melyek is ezek a feladatok? Elsőként az európai uniós szabályok kialakításában betöltött szerepüket érdemes említeni, amely tulajdonképpen meghatározta az ESA-k működésének első időszakát. Az elérhető erőforrások legjelentősebb része a szabályozási feladatokra – a pénzügyi szektort érintő jelentősebb európai szintű jogszabályok kidolgozásához kapcsolódó tanácsadásra, azok végrehajtási szabályainak (technikai standardok, szakmai tanácsok) kidolgozására – koncentrálódott.

A működés második szakaszát az európai szabályok egységes alkalmazása és ehhez kapcsolódóan a tagállami felügyelési gyakorlatok közelítése jelentette. Az ESA-k által kiadott iránymutatások, ajánlások szintén valamely magasabb szintű európai uniós jogszabály végrehajtását és alkalmazását támogatták. Az iránymutatásokon kívül az ESA-k másik fontos „soft” szabályozó eszközei a „Kérdések és Válaszok”, amelyek a jogszabályok helyes alkalmazását segítik elő. Ezeket nem önállóan alakítják ki, ugyanis csak az Európai Bizottság értelmezheti az első szintű európai jogszabályokat.

Az utóbbi években az ESA-k feladatai között egyre nagyobb hangsúllyal van jelen az ún. felügyeleti konvergencia, amely tulajdonképpen minden olyan tevékenységet lefed, amellyel ezen hatóságok hozzájárulnak az uniós jogi aktusok egységes és következetes alkalmazásához. Az Egységes Szabálykönyv (Single Rulebook) kialakítása mellett (amely a rendszer alapját képező egységes szabályrendszert jelenti) ez a felügyeleti gyakorlat egységesítését támogatja azáltal, hogy a nemzeti felügyeleti hatóságok megismerkednek egymás módszertanával, felügyeleti eljárásaival, közösen elemeznek konkrét ügyeket. A felügyelési gyakorlatok egységességének felmérését és erősítését szolgálja például a partneri felülvizsgálatok (peer review-k) lefolytatása. A felmérések során azonosított jó gyakorlatok mások számára is például szolgálhatnak.

Kiemelendők ezeken kívül az ESA-k fogyasztóvédelmi feladatai, melyek közös vonatkozású témáit a 2013-tól évente megrendezett Joint Consumer Protection Day keretében járják körül. Az ESA-k iránymutatásokat és ajánlásokat is kialakítottak ezen a területen, többek között a termékfelügyeleti és irányítási követelményekre, valamint a panaszkezelésre vonatkozóan. Az EIOPA tekintetében itt kiemelendőek még az ügyfelek számára a szerkezetükből adódóan nehezen érthető biztosítási alapú befektetési termékek értékesítésére vonatkozó, az EBA esetében pedig a pénzforgalmi szektort érintő iránymutatások.

Az ESA-k fogyasztóvédelmi tevékenysége azonban túlmutat az uniós jognak való megfelelés erősítésén. Az átláthatóság, egyszerűség és méltányosság támogatásán túl nagy hangsúlyt fektetnek a tisztességesség, ár-érték arány és hatékony termékirányítás értékelésére, rendszeresen publikálnak aktuális fogyasztói trendeket elemző jelentéseket, valamint végeznek piaci magatartásokat értékelő tematikus vizsgálatokat is.

Jelentős továbbá az ESA-k kockázatelemző szerepe és EU szintű adatközpontokként való működésük. Válsághelyzetekben, így különösen a COVID-19 járványidőszakban fontos koordináló szerep hárul rájuk. Ezen feladatkörükben több más intézkedés mellett közös közlemények megjelentetésével, illetve a jogszabályi határidők finomhangolásával enyhítették a pénzügyi piacok szereplőinek terheit.

Az ESA-k nemzetközi szerepvállalásával kapcsolatban meg kell említeni a Brexit-tel kapcsolatos koordinációs tevékenységet. Ez a hivatalos, az Európai Bizottság által folytatott tárgyalások mellett igyekezett kialakítani az egységes európai álláspontot a brit felügyeleti hatóságokkal szemben. Az ESA-k felkészültek a megállapodás nélküli brit kilépés lehetőségére is, külön együttműködési megállapodások révén biztosítva a „sima átmenetet”.

Az ESA-k harmadik országokkal (és immár az Egyesült Királyság is ilyennek számít) kapcsolatban is fontos szerepet töltenek be. Ez részben harmadik országbeli szabályozások egyenértékűségének megállapításához szükséges szakmai értékelést jelent, másrészt egyes harmadik országbeli szolgáltatókkal kapcsolatos elismerési tevékenységet (például hitelminősítők, központi szerződő felek stb.).

Az ESA-k nemzetközi intézményekben való szerepvállalása biztosítja, hogy az EU-s tagállamok mellett az ESA-k is képviseljék az európai érdekeket, tovább erősítve ezzel az EU globális érdekérvényesítését. Az EBA folyamatosan figyelemmel kíséri a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság (BCBS) tevékenységét és az általa kidolgozott nemzetközi szintű sztenderdeket. A BCBS közel ötven éve dolgozik a hitelintézetek szabályozásának és felügyeletének megerősítésén, tagjai között szerepel az Európai Unió is, az EBA megfigyelő (observer) minőségben vesz részt a munkájában.

Az EIOPA a Biztosításfelügyeletek Nemzetközi Szövetsége (IAIS) munkájában vállal vezető szerepet, melynek tevékenysége egy szilárd és kockázatalapú, világméretű biztosításfelügyeleti rendszer kialakításának és működtetésének támogatására irányul. Az EIOPA koordináló szerepet tölt be az IAIS nemzetközi tőkeszabvány (ICS) globális szintű kidolgozásában, valamint a többszintű szabályozás vállalkozásokat érintő terheinek csökkentésében. Az ESMA-nak pedig az Értékpapír-felügyeletek Nemzetközi Szervezetében (IOSCO) betöltött nemzetközi szerepvállalását érdemes megemlíteni, ahol egyes szakmai bizottságok (pl. Committee 6) tekintetében vezető szerepet lát el.

* A szerzők A Magyar Nemzeti Bank Szabályozási főosztályának munkatársai