KERÉKGYÁRTÓ JUDIT – DR. TÁLYAI TÍMEA – DR. CSÁKY KRISZTIÁN*

 Jelen második cikkünkben a három európai felügyeleti hatóság (EBA, EIOPA és ESMA) egyedi jellemzőivel, eredményeivel foglalkozunk.

Európai Bankhatóság (European Banking Authority – EBA)

Az EBA az EU bankszektora integritásának és működésének megőrzése érdekében végzett tevékenysége révén tölt be kiemelkedő szerepet a pénzügyi stabilitás fenntartásában, immár 10 éve. Az EU-szintű harmonizált prudenciális keret kialakításához való jelentős hozzájárulása mellett ez nagyban köszönhető az általa kétéves rendszerességgel végzett EU-szintű banki stresszteszt gyakorlatoknak, valamint a pénzpiaci szektorban érvényesülő átláthatóság, egyszerűség és tisztességes működés elősegítéséért végzett munkájának is.

Az EBA mindeközben nagy figyelmet fordított és fordít továbbra is az olyan újabb kihívásoknak való megfelelésre, mint a hitelintézeti szektort és a pénzforgalmi szolgáltatókat érintő pénzügyi innováció (FinTech, digitalizáció), a fenntartható pénzügyek és a pénzügyi bűnözéssel kapcsolatos problémák (nehezítve a pandémia okozta helyzettel). Külön állandó bizottság keretei között foglalkozik a szanálási kérdésekkel is.

Az EBA pénzpiaci oldalról kulcsfontosságú szerepet játszott és játszik ma is az uniós pénzügyi szervezetekre vonatkozó, jogi kötőerővel rendelkező standardok egységes szabálykönyvének kialakításában. Az európai jogszabályok az elmúlt években is nagyszámú mandátumot határoztak meg az EBA számára technikai standardok és iránymutatások kidolgozására, ezek teljesítése révén kiemelkedő volt hozzájárulása a folyamatosan felülvizsgált tőkekövetelményekről szóló (CRD/CRR), szabályozási csomag és a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv (BRRD) vonatkozásában. Ezeken kívül mindenképp említést érdemel még az EBA munkája a pénzmosást, pénzforgalmi szolgáltatásokat, betétbiztosítási rendszereket, fogyasztóvédelmet és a fenntartható finanszírozást, valamint a befektetési vállalkozások tőkekövetelményét érintő szabályozás terén.

Az elmúlt időszak egyik legnagyobb változása az EBA esetében a pénzmosás és terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem (AML/CFT) terén megerősített szerepe. 2020-tól ezen a területen – a működésére vonatkozó rendelet módosítása nyomán – az ESA-k közül az EBA lett a vezető, koordináló és folyamatos nyomonkövetést (monitoring) végző hatóság (bár a jövőbeli tervekben szerepel egy önálló, EU szintű AML/CFT hatóság létrehozása is). E feladatköre jelenleg kiterjed az EU intézmények AML/CFT cselekvési terveihez való hozzájárulásra, valamint az illetékes nemzeti hatóságok megközelítéseinek vizsgálatára. Ezirányú munkája teljesítésének elősegítésére az EBA felállított egy állandó belső bizottságot is.

A COVID-19 járványhelyzet által okozott terhek enyhítésére az EBA is számos intézkedést tett. Ezek három fő kategóriába sorolhatók: 1. működési könnyítések, amelyek közül kiemelendő 2020-as stressz teszt gyakorlat egy évvel történő elhalasztása; 2. szabályozói könnyítések, amelyek közül feltétlenül meg kell említeni a fizetési moratóriumokról szóló EBA-iránymutatás kiadását; illetve 3. egyéb intézkedések. Utóbbi kategóriába sorolhatók pl. az IFRS9 bevezetésével kapcsolatos átmeneti időszak meghosszabbítása, az osztalék és egyéb kifizetések visszatartására vonatkozó ajánlások, a COVID-19 adatszolgáltatásról és nyilvánosságra hozatalról szóló iránymutatások, vagy a helyreállítási tervekre vonatkozó iránymutatások felülvizsgálata.

Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA)

Az EIOPA tevékenysége kapcsán fontos hangsúlyozni, hogy mind a biztosítási, mind pedig a nyugdíjszolgáltatói szektor alapvető sajátossága, hogy döntően kitett a hosszú távú hatásoknak – tekintettel e szektorokra jellemző termékek és szolgáltatások céljára, jellegére és a mögöttes befektetési eszközök összetételére. Ebből következően e szektort és annak felügyelését elsősorban a hosszú távú kockázatok határozzák meg.

Az EIOPA vonatkozásában mérföldkőnek számított a Szolvencia II keretrendszer bevezetése, amely a korábbi szabályalapú tőkekövetelménnyel szemben komplex, kockázatalapú tőkekövetelményt, kockázatalapú felügyelési szabályrendszert vezetett be európai szinten. E keretrendszer bevezetése azonban nemcsak a felügyelt intézmények tevékenységére bírt meghatározó hatással, hanem a felügyeletek egymással és az EIOPA-val fennálló munkakapcsolatának alapvető megváltozását is eredményezte.

A Szolvencia II bevezetése érdekében végzett munka az EIOPA-n belül széleskörű, a nemzeti felügyeleteket – így az MNB-t – is magában foglaló munkacsoporti struktúrában zajlott. A bevezetést követően e munkakapcsolat átalakult, mintegy projektszemléletet követve – figyelemmel arra, hogy e fázisban már a Szolvencia II gyakorlati kérdései, valamint felülvizsgálata, illetve további nagy szabályozási csomagok kidolgozása került előtérbe.

Ez utóbbi kapcsán külön kiemelést érdemel a fogyasztói érdekek erősítését szolgáló biztosítási értékesítésről szóló irányelv (IDD), valamint a lakossági befektetési csomagtermékekkel, illetve biztosítási alapú befektetési termékekkel kapcsolatos szabályok (PRIIPs) megalkotása, egyenszilárdságú (konvergens) alkalmazása és felülvizsgálata kapcsán kifejtett EIOPA-tevékenység. Az IDD és a PRIIPs vonatkozásában különösen hangsúlyosan jelennek meg olyan, a szerződők érdekei szempontjából alapvető kérdések, mint például az ügyféligénynek megfelelő termék intézmény általi kialakítása, ajánlása, rendszeres és szükségszerű felülvizsgálata, az arról való korrekt tájékoztatások.

A fenti, mikroprudenciális megközelítés mellett az EIOPA nagy hangsúlyt fektet a kockázatok makroprudenciális szempontú azonosítására is. A Szolvencia II adatszolgáltatásokon alapuló kockázati jelzőrendszer működtetése mellett az EIOPA is rendszeresen végez EU-szintű stresszteszteket, mind a biztosítási, mind pedig a nyugdíjszolgáltatói szektor tekintetében. Az EIOPA korán azonosította a hosszú távon fennmaradó alacsony, illetve a negatív kamatkörnyezettel kapcsolatos kockázatokat, és a stressztesztek segítségével felmérte a piacok súlyos, de valószínű forgatókönyvekkel szembeni sebezhetőségét. Mindezek hozzájárultak a megfelelő felügyeleti intézkedések korai megtételéhez.

A COVID-19 pandémia alatt az EIOPA tevékenységét is – e példátlan helyzet kezelésére irányuló – számos intézkedés megtétele jellemezte. Ezek közül kiemelendő, hogy a befektetők és szerződők védelme érdekében az EIOPA – az ESRB iránymutatásával összhangban – elvárást fogalmazott meg az osztalékfizetés és sajátrészvény-visszavásárlás ideiglenes felfüggesztése tekintetében. Említésre méltó továbbá az EIOPA termékfelügyeleti és irányítási követelményekkel kapcsolatos felügyeleti nyilatkozata is. Ebben az EIOPA a fogyasztókat érintő hátrányok kezelése és a szükséges korrekciós intézkedések megtétele érdekében a biztosítókat azon biztosítási termékek felülvizsgálatára hívta fel, melyeknek fő jellegére, kockázati fedezeteire vagy garanciáira a COVID-19 helyzet jelentős hatással bírt.

Európai Értékpapír-piaci Hatóság (European Securities and Markets Authority – ESMA)

Az európai szintű tőkepiaci szabályozás tekintetében az ESMA olyan meghatározó szabályozási keretrendszerek kialakításában vett részt, mint a pénzügyi eszközök piacairól szóló MiFID/MiFIR szabályrendszer, a piaci visszaélésről szóló MAD/MAR rezsim, a transzparencia irányelv (TD), vagy legutóbb a befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről szóló IFR/IFD keretrendszer, amely a befektetési vállalkozásokra vonatkozó tőkekövetelmény rendszert helyezte új alapokra.

Az ESMA feladatköre tekintetében egy jelentős dologban különbözik a másik két ESA-tól: egyes európai pénzügyi piaci szereplők felügyeletét közvetlenül az ESMA látja el. A folyamat a hitelminősítőkkel kezdődött, amikor a vonatkozó CRA Rendelet módosításával az ESMA-t jelölték ki az EU-ban székhellyel rendelkező hitelminősítők felügyeleti hatóságaként, ennek alapján végzi ezek engedélyezését (nyilvántartásba vételét) és felügyeli a tevékenységüket. Az ESMA ezen tevékenysége keretében jó pár jogsértést feltárt és ezek miatt meghozta a szükséges felügyeleti intézkedéseket. Sok esetben több millió eurós bírságot is kiszabott, mind piacvezető, mind közepes méretű hitelminősítőkkel szemben.

Az ESMA felügyeleti hatáskörét időközben kiterjesztették a kereskedési adattárakra, jelenleg pedig egyes adatjelentési szolgáltatókkal kapcsolatosan folyik felügyeleti hatáskörének pontosítása. Az ESMA felügyeleti feladatokat kapott a harmadik országbeli központi szerződő felek vonatkozásában is, az általa felügyelt intézményi kör tehát fokozatosan bővül. Az ESA-k működésével kapcsolatos legutóbbi bizottsági konzultáció során ugyanakkor az ESMA sem jelezte, hogy szükségesnek tartaná a közvetlen felügyelete alá tartozó intézmények körének kibővítését a fentebb említetteken túl.

Az ESMA fogyasztóvédelmi feladatkörében (a korábban ismertetett tevékenységi körön túl) tett egyik legfontosabb intézkedése a CFD-kkel és a bináris opciókkal kapcsolatos termékintervenciós lépések voltak. Ezek révén a teljes Európai Unióban betiltották a bináris opciók lakossági ügyfelek részére történő forgalomba hozatalát, forgalmazását és értékesítését, a CFD-két pedig meghatározott feltételekhez kötötték. Mivel azonban az ESMA termékintervenciós lépései időben korlátozottak, így azokat hosszabb távra tagállami termékintervenciós intézkedések váltották fel.

A COVID-19 járványidőszakban az ESMA által hozott intézkedések közül érdemes külön kiemelni azt az alacsonyabb bejelentési küszöbértéket (a részvénytőke 0,2%-ról annak 0,1%-ára szállítva le azt), amelyet az ESMA az SSR-rendelet alapján írt elő a nettó short pozícióval rendelkező személyek számára a nemzeti felügyeleti hatóságok felé bejelentendő információkkal kapcsolatban.

Ez a rendelkezés egészen idén márciusig volt érvényben. Az ESMA azonban úgy ítélte meg, hogy az alacsonyabb jelentési küszöbérték által a nemzeti felügyeleti hatóságok sokkal pontosabb képet kapnak a short pozíciókról. Így májusban hivatalosan kezdeményezte az Európai Bizottság felé, hogy az SSR-rendeletben meghatározott küszöbértéket állandó jelleggel ezen az alacsonyabb szinten határozzák meg. Mindenesetre a járványidőszak alatt az ESMA nem vezetett be korlátozást a short ügyletek vonatkozásában, viszont több olyan tagállam is volt, amelyek nemzeti szinten vezettek be ilyen korlátozásokat (igaz, egy idő elteltével ezeket mind feloldották).

Összességében az ESA-k eddigi működése pozitívan értékelhető, amit az is alátámaszthat, hogy keretrendszerük felülvizsgálata (ESA Review) során nem építettek be drasztikus változásokat az ESA-kat szabályozó rendeletekbe. Ez elsősorban annak köszönhető, hogy az európai pénzügyi szabályozáshoz kapcsolódó feladataikat az ESA-k magas színvonalon, az európai intézmények által kitűzött határidőre tudták teljesíteni. Emellett az ESA-k az olyan rendkívüli helyzeteket is megfelelően kezelték, mint a Brexit, illetve a Covid-19.

Mindez azonban nem lett volna lehetséges a nemzeti felügyeleti hatóságok támogatása nélkül. A nemzeti felügyeleti hatóságok mind az anyagi, mind a személyi feltételek tekintetében jelentős erőforrásokat áldoztak arra, hogy az ESA-k megfelelő színvonalon tudják ellátni feladataikat.

A közvetlenül felügyelt intézmények tekintetében a beazonosított kockázatokat az ESMA, mint felügyeleti hatóság eddig megfelelően kezelte, a feltárt jogsértések esetében pedig megtette a szükséges felügyeleti intézkedéseket. Ugyanakkor az ESMA közvetlen felügyelési tevékenységének zökkenőmentes megkezdését a nemzeti felügyeleti hatóságoktól kapott ismeretek és tapasztalatok tették lehetővé, pl. mind a hitelminősítők, mind az adatszolgáltatók tekintetében.

A jövő vonatkozásában elmondható, hogy a szabályozás mellett egyre nagyobb hangsúlyt fog kapni a felügyeleti konvergencia. Mindazonáltal az ESA Review végrehajtása óta még nem telt el túl sok idő, így a rendelkezésre álló tapasztalatok is korlátozottak. Egy biztos: az ESA-k 2022-től változatlan intenzitással – valamint az EIOPA és az ESMA vonatkozásában új vezetés mellett – vágnak neki az előttük álló újabb időszaknak és kihívásoknak.

* A szerzők A Magyar Nemzeti Bank Szabályozási főosztályának munkatársai